REPUBBLICA ITALIANA
la Corte dei conti
Sezione centrale di controllo
sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato
in adunanza congiunta dei Collegi I e II
del 13 luglio 2010
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Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934,
n. 1214;
vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
vista la legge 20 dicembre 1996, n. 639;
visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di controllo, approvato con
deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, così come modificato
dal regolamento dell'11 giugno 2008 emanato ai sensi dell'art. 3, comma 62, della legge n.
244/2007;
vista la relazione, con la quale il Consigliere dott. Tommaso D'Ambrosio ed il 1°
Referendario dott.ssa Laura Cafasso hanno riferito sull'esito del controllo eseguito sulla
gestione concernente "Programmi di costruzione, recupero, ristrutturazione e dismissione degli
istituti penitenziari";
vista l'ordinanza del 18 giugno 2010 , con la quale il Presidente della Sezione di
controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato ha convocato il I ed il II Collegio della
Sezione per l'adunanza del 13 luglio 2010 ai fini della pronunzia, ai sensi dell'articolo 3, comma
4, della legge n. 20/1994, sulla gestione in argomento;
vista la nota n. 7779 del 21 giugno 2010, con la quale il Servizio di Segreteria per le
adunanze della indicata Sezione ha trasmesso la relazione a:
· Ministero della giustizia (Gabinetto, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria –
Direzione generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi, Organismo
indipendente di valutazione, Ufficio centrale di bilancio);
· Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Gabinetto, Dipartimento per le
infrastrutture, gli affari generali ed il personale -Direzione generale per l'edilizia statale
e gli interventi speciali, Organismo indipendente di valutazione, Ufficio centrale di
bilancio);
· Ministero dell'economia e delle finanze (Gabinetto, Dipartimento della Ragioneriagenerale dello Stato);
rilevato che il giorno 13 luglio 2010 sono presenti in aula:
- per il Ministero della giustizia – Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria: i
dirigenti Dott. Alessandro Giuliani, Ing. Carmelo Cavallo e Avv. Massimo Ricchi (Unità tecnica
finanza di progetto);
- per il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Dipartimento per le
infrastrutture, gli affari generali ed il personale: i dirigenti Dott.ssa Maria Pia Pallavici e Ing.
Roberto Daniele;
aperta la discussione su invito del Presidente della Corte dei conti Avv. Dott. Luigi
Giampaolino, che ha presieduto l'adunanza pubblica;
udito il relatore, Consigliere Tommaso D'Ambrosio;
uditi:
per il Ministero della giustizia: il Dott. Alessandro Giuliani, l'Ing. Carmelo Cavallo
e l'Avv. Massimo Ricchi;
per il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti: la Dott.ssa Maria Pia Pallavicini
e l'Ing. Roberto Daniele;
preso atto delle note di aggiornamento fornite dal Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti - Dipartimento delle infrastrutture – Direzione generale per l'edilizia statale e gli
interventi speciali;
ritenuto che in camera di consiglio si è ravvisata l'opportunità di acquisire ulteriori e
più circostanziati elementi di informazione su alcuni aspetti della gestione, la cui rilevanza è
emersa nel corso del contraddittorio con i rappresentanti dell'Amministrazione della giustizia
ADOTTA LA SEGUENTE DELIBERA - ORDINANZA
- E' approvata la relazione allegata con le modifiche e integrazioni apportate dal
Collegio;
- sono ordinati ulteriori incombenti affidandone l'espletamento, per la parte di rispettiva
competenza, ai dirigenti del Dipartimento di amministrazione penitenziaria del
Ministero della giustizia Dott. Alessandro Giuliani (preposto alla Direzione generale per
il bilancio e la contabilità), Dott. Riccardo Turrini Vita (preposto alla Direzione
generale del personale e della formazione) e Ing. Carmelo Cavallo (Direzione generale
delle risorse materiali, dei beni e dei servizi), al fine di puntualizzare taluni aspetti
trattati nel corso della discussione in adunanza, come in relazione specificato;
- le Amministrazioni interessate comunicheranno alla Corte e al Parlamento, entro sei
mesi dalla data di ricevimento della presente relazione, le misure conseguenzialmente
adottate ai sensi e per gli effetti dell'art. 3, comma 6, della legge n. 20 del 1994,
come modificato dall'art. 1, comma 172, della legge n. 266 del 2005 e, ove non
ritengano di ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte, adotteranno - ai sensi dell'art.
3, comma 64, della legge n. 244 del 2007 – entro trenta giorni dalla ricezione della
presente delibera, provvedimento motivato da comunicare alla Presidenza delle
Camere, alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alla Presidenza della Corte dei
conti;
- copia della presente deliberazione e dell'unita relazione saranno inviate, a cura della
Segreteria della Sezione:
alla Presidenza del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati;
alla Presidenza delle Commissioni bilancio del Senato della Repubblica e della
Camera dei deputati;
alla Presidenza del Consiglio dei ministri;
al Ministero della giustizia (Gabinetto, Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria – Direzione generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi, Organismo
indipendente di valutazione e Ufficio centrale di bilancio)
al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Gabinetto, Dipartimento per le
infrastrutture, gli affari generali ed il personale - Direzione generale per l'edilizia statale e gli
interventi speciali, Organismo indipendente di valutazione e Ufficio centrale di bilancio);
al Ministero dell'economia e delle finanze (Gabinetto e Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato).
La presente delibera e l'unita relazione saranno trasmesse, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 41 del R.D. 11 luglio 1934, n. 1214, al competente Collegio delle Sezioni
Riunite, affinché possa trarne deduzioni ai fini del referto al Parlamento sul Rendiconto
Generale dello Stato, anche in ordine alle modalità con le quali le Amministrazioni si sono
conformate alla vigente disciplina finanziaria e contabile.
Il Presidente
Dott. Luigi Giampaolino
Sintesi
A fronte della dibattuta e attuale problematica dell'insufficienza delle strutture
carcerarie esistenti rispetto al continuo aumento della popolazione detenuta, la presente
indagine prende in esame, essenzialmente, la programmazione in materia di edilizia
penitenziaria, il grado di attuazione degli interventi programmati e le modalità di assegnazione
delle risorse.
Dopo una esposizione delle principali norme che hanno disposto finanziamenti a favore
dell'edilizia penitenziaria, vengono descritte le competenze in materia, che fanno capo al
Ministero della giustizia –D.A.P.- (competenza generale nel settore specifico) e al Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il
personale –Direzione generale per l'edilizia statale e gli interventi speciali-, che, a mezzo dei
Provveditorati interregionali OO.PP., attende alla costruzione delle nuove strutture
penitenziarie.
Si fa, quindi, cenno dell'introduzione, ad opera della legge finanziaria per il 2001, degli
strumenti operativi della permuta, della finanza di progetto e della locazione finanziaria,solo
l'ultimo dei quali è stato utilizzato, peraltro con esito negativo. E' stata riscontrata la scarsa
utilizzabilità o convenienza, nel settore, di tali strumenti.
Fatto anche un breve cenno all'istituzione della Soc. Dike Aedifica S.p.a., che avrebbe
dovuto attendere agli interventi di edilizia giudiziaria, ma che non ha svolto alcuna attività ed è
stata sciolta anticipatamente, viene esposta l'attività del Ministero della giustizia –
Amministrazione penitenziaria- con riferimento ai programmi dal 2004 al 2009.
Tale attività ha sofferto delle lungaggini procedurali che l'Amministrazione imputa
all'istituzione del fondo investimenti ad opera della legge finanziaria per il 2002. Da allora si è
verificato lo slittamento di oltre un anno nell'attuazione degli interventi rispetto al momento
della loro programmazione.
Nell'ultimo biennio l'attività dell'Amministrazione penitenziaria si è orientata verso la
realizzazione di nuovi padiglioni nell'ambito di strutture esistenti, che si è dimostrata in grado
di offrire un cospicuo aumento dei posti detentivi, ampiamente superiore a quello ottenibile con
la costruzione di nuovi istituti.
Inoltre, il Capo del D.A.P.,per effetto dell'art. 44 bis del D.L. n. 207/2008, convertito
dalla legge n. 14/2009, ha assunto le funzioni di Commissario delegato con i poteri
straordinari previsti dall'art. 20 del D.L. n. 185/2008, convertito dalla legge n. 2/2009. Il
programma predisposto dal Capo del Dipartimento ai sensi del suddetto art. 44 bis prevede
l'attuazione degli interventi programmati entro il 2012, con la creazione di oltre 17.000 nuovi
posti detentivi.
Nel quadro dell'attività svolta dal D.A.P. viene, altresì, trattata la vicenda della
dismissione di numerose strutture carcerarie (ex case mandamentali), che ha avuto una
risonanza negativa nell'opinione pubblica, considerato il contesto di grave crisi del settore per
l'insufficienza degli istituti penitenziari rispetto alle esigenze.
Per quanto riguarda l'attività della competente Direzione generale del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti viene tracciato un quadro delle assegnazioni agli organi periferici
effettuate negli anni 2008 e 2009, di cui l'Amministrazione rappresenta l'esiguità in
conseguenza del taglio dei finanziamenti disposto dalla legge n.126/2008. Una ripresa dei
finanziamenti per il completamento degli istituti penitenziari in corso di costruzione viene
consentita dalla delibera CIPE del 31 luglio 2009, che, nell'approvare il programma
straordinario predisposto dal Ministero, assegna a tal fine la somma di 200 milioni di euro
(provenienza Fondo Aree Sottoutilizzate –F.A.S.)
Nella suddetta delibera, in un'apposita tabella, riportata nella presente relazione, è
riepilogata la situazione degli otto interventi del programma straordinario quanto ai costi, allo
stato dei finanziamenti, allo stato di avanzamento dei lavori e alla capienza. Per la generalità
degli interventi si rileva un prolungamento dei tempi di ultimazione originariamente previsti.
Un caso particolarmente travagliato è quello della realizzazione dell'Istituto di Reggio Calabria,
del quale si fa una sintetica descrizione.
Infine, l'esame della gestione finanziaria, condotta essenzialmente sulla dinamica dei
pagamenti e la rilevanza dei residui passivi, dà indirettamente conferma di quanto in
precedenza rilevato circa i rallentamenti procedurali nell'assegnazione delle risorse e le
difficoltà operative nella fase di esecuzione degli interventi.
1. Premessa
In una società civile e democratica la soluzione dei nodi relativi all'emergenza
penitenziaria rappresenta uno degli obiettivi principali, in quanto strettamente connesso ad una
efficiente amministrazione della giustizia.
Il sistema carcerario è ispirato al principio costituzionale (art. 27) che stabilisce che ogni
pena deve tendere alla "rieducazione del condannato".
Tuttavia, alto è il rischio di vedere disatteso il dettato costituzionale, in quanto la pena o
non viene espiata o viene espiata in strutture, condizioni e forme che non rispondono al
principio della rieducazione dei detenuti.
Muovendo da tali considerazioni, si pone il problema del rapporto tra l'obiettivo suddetto
e le risorse a disposizione per conseguirlo.
Il tema della spesa pubblica nel settore dell'edilizia penitenziaria è stato oggetto di
attenzione in più occasioni da parte della Corte dei conti nelle diverse sedi.
In particolare, per ciò che concerne la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle
Amministrazioni dello Stato, va ricordata, da ultimo, la deliberazione n. 15/2005/G relativa ai
programmi di investimento, di ristrutturazione e di dismissione riferiti al periodo 2001-2003.
Peraltro, è indubbia la centralità che negli ultimi anni, a causa del sovraffollamento delle
carceri, anche in seguito al rilevante fenomeno dell'immigrazione, ha assunto il tema degli
interventi pubblici nel settore dell'edilizia penitenziaria.
Sulla base di tali premesse, anche la presente indagine si propone di verificare, per il
periodo successivo al 2003 e fino al 2009, il grado di attuazione dei programmi, i criteri e le
modalità di assegnazione delle risorse disponibili, lo stato di avanzamento degli interventi, le
modificazioni che sono intervenute nel medio e breve periodo nella pianificazione dell'edilizia
penitenziaria, anche in considerazione delle specifiche problematiche legate alla realizzazione
degli istituti penitenziari.
Né va sottaciuto che il problema della realizzazione di nuovi istituti pone, peraltro, la
necessità di valutare l'eventuale conveniente/non conveniente dismissione degli istituti non
ritenuti idonei strutturalmente alla funzione propria, nonchè l'esigenza di acquisire nuovi istituti
attraverso gli strumenti della locazione finanziaria, della permuta e della finanza di progetto,
come statuito dall'art. 145, comma 34, della legge 23.12.2000, n. 388 (legge finanziaria per il
2001).
L'attenzione del legislatore nei confronti del problema dell'ammodernamento e
potenziamento delle strutture carcerarie si è manifestata per la prima volta in modo incisivo
con la legge finanziaria 12 dicembre 1971, n. 1133, la quale autorizzò la spesa di 100 miliardi
di lire in cinque anni per la realizzazione di un "programma per la costruzione, il
completamento, l'adattamento e la permuta degli edifici destinati ad istituti di prevenzione e
pena".
2. Le leggi di finanziamento
Dopo lo stanziamento stabilito dalla succitata legge n. 1133 del 1971, un primo
rifinanziamento del programma si ebbe con la legge 1 luglio 1977, n. 404, che autorizzò un
aumento dello stanziamento stesso nella misura di lire 400 miliardi.
Successivamente, l'art. 25 della legge 24 aprile 1980, n. 146 (legge finanziaria 1980)
autorizzò l'ulteriore spesa complessiva di lire 150 miliardi per l'attuazione del programma di cui
alle suddette leggi, elevata, poi, a lire 1.200 miliardi dall'art. 20 della legge 20 marzo 1981, n.
119 (legge finanziaria 1981).
Ulteriori stanziamenti furono disposti dall'art. 4 della legge 7 marzo 1985, n.99 (lire 500
miliardi), dall'art. 11 della legge 22 dicembre 1984, n. 887 (lire 530 miliardi), dall'art. 13 della
legge 28 febbraio 1986, n. 41 (lire 1000 miliardi) e dall'art. 7 della legge 22 dicembre 1986, n.
910 (lire 1600 miliardi).
Le leggi finanziarie degli anni successivi, fino al 1999, si sono limitate esclusivamente a
disporre rimodulazioni dei consistenti fondi stanziati in precedenza, con l'unica eccezione di un
finanziamento di lire 70 miliardi disposto dal D.L. n. 369 del 1992 convertito dalla legge 30
ottobre 1992, n. 429, destinato ad un intervento urgente per la riqualificazione dei penitenziari
di Pianosa e Asinara.
Risorse aggiuntive furono recate dalle leggi 23 dicembre 1999, n. 488 (lire 45 miliardi)
e 23 dicembre 2000, n. 388 (lire 800 miliardi). Infine, la legge 28 dicembre 2001, n. 448
(legge finanziaria 2002) ha rifinanziato il programma ordinario di edilizia penitenziaria,
assegnando euro 51.646.000 per il triennio 2002-2004.
Le leggi finanziarie del 2003 e del 2004 (leggi 27 dicembre 2002, n. 289 e 24 dicembre
2003, n. 350) si sono limitate, rispettivamente, a confermare per il 2003 e a rimodulare per il
2004 lo stanziamento disposto dalla citata legge n. 448 del 2001.
Del pari, nessun incremento è stato disposto dalle successive leggi finanziarie, con le
quali i fondi sono stati anno per anno rimodulati o anche, talora, ridotti, come avvenuto con la
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), che li ha decurtati di 20 milioni di
euro.
Nell'ultimo periodo, con la legge 24 dicembre 2007, n. 244 (finanziaria per il 2008) (art.
2, comma 280) si è provveduto ad autorizzare la spesa di 20 milioni di euro per l'anno 2008,
di 20 milioni di euro per l'anno 2009 e di 30 milioni di euro per l'anno 2010 "per l'avvio di un
programma straordinario di edilizia penitenziaria", nella consapevolezza che si imponevano
l'adeguamento infrastrutturale degli edifici esistenti o la realizzazione di nuovi edifici.
Tuttavia, tale stanziamento (70 milioni di euro per il triennio 2008-2010, come sopra
specificato) è stato poi drasticamente ridotto dalla legge 24 luglio 2008, n. 126, a soli 15
milioni di euro per il medesimo triennio (5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008, 2009 e
2010). Nessun ulteriore finanziamento è stato disposto dalla legge finanziaria per il 2009
(legge 22 dicembre 2008, n. 203).
Da ultimo, si è avuta un'inversione di rotta con la legge 23 dicembre 2009, n. 191
(legge finanziaria 2010), che, al comma 219 dell'art.2, ha stanziato, "per far fronte alla grave
e urgente emergenza dovuta al sovrappopolamento delle carceri", complessivi 500 milioni di
euro, "destinati all'attuazione, anche per stralci, del programma degli interventi necessari per
conseguire la realizzazione delle nuove infrastrutture carcerarie o l'aumento della capienza di
quelle esistenti e garantire una migliore condizione di vita dei detenuti".
Programma anno 2004
Nell'anno 2004 all'Amministrazione penitenziaria è stata attribuita la quota complessiva
di euro 84.058.276,00, di cui euro 15.740.364,00 assegnati al capitolo 7300 ("spese per
l'acquisto e l'installazione di strutture, impianti ed interventi connessi per l'Amministrazione
penitenziaria") ed euro 68.317.912,00 assegnati al capitolo 7303 ("spese per l'acquisto e
l'installazione di opere prefabbricate nonché per l'acquisto, l'ampliamento, la ristrutturazione, il
restauro e la manutenzione straordinaria di immobili").
Su tale ultimo capitolo, parti dello stanziamento complessivo, in misura pari ad euro 10
milioni e ad euro 5 milioni, sono state accantonate per consentire sia la realizzazione di
interventi urgenti e comunque non programmabili, sia l'assegnazione specifica di fondi in
favore dei Provveditorati regionali finalizzati alla manutenzione di impianti tecnologici.
Per l'originaria previsione, poi abbandonata, di acquisizione dei nuovi istituti di Varese e
Pordenone, un'ulteriore quota di euro 20.658.276,00 è stata accantonata nel fondo di cui alla
legge 259/2002.
Nel programma per l'anno 2004 sono stati previsti lavori vari (quali, ad esempio,
rifacimento impianti, ristrutturazione reparti, manutenzione straordinaria di mura di cinta e
camminamenti) per diciassette istituti (Noto CR, Vicenza CC, Imperia CC, Napoli Cc -
Poggioreale, Macomer Cr, Perugia CC-Capanne, Milano CR Opera, Barcellona OPG, Foggia CC,
Pesaro CC, Trani CC, Velletri CC, Dipartimento Amministrazione penitenziaria, Cosenza CC,
Frosinone CC, PRAP Pescara, Isili CR) e di questi, allo stato, quasi tutti risultano ultimati
(l'eccezione riguarda gli istituti di Barcellona OPG, Trani CC, PRAP Pescara). Non sono stati
appaltati, invece, per mutate esigenze dell'Amministrazione, i lavori relativi a sei istituti (ISSPE
Catanzaro, Milano CC, Aosta CC, Scuola Cairo Montenotte, ISSPE Casal del Marmo, Pescara
CC) e sono stati differiti agli anni successivi per esaurimento fondi alcuni lavori relativi a dieci
istituti (Roma Rebibbia, Barcellona OPG, Favignana CR, Casal del Marmo ISSPE, Monza CC, Isili
CR, Cosenza CC, Roma Scuola Formazione, Roma ISSPE, Roma DAP).
Programma 2005
Nell'anno 2005 all'Amministrazione penitenziaria è stata attribuita la quota complessiva
di euro 90.000.000,00, di cui euro 23.150.000,00 assegnati al capitolo 7300 ed euro
66.850.000,00 assegnati al capitolo 7303.
Non tutti gli interventi programmati nel 2004 sono stati attuati e, in taluni casi, avviati,
in quanto, in sede di progettazione esecutiva, è stata registrata una lievitazione dei costi
determinata dall'aumento dei prezzi dei materiali.
Per ciò che concerne gli interventi non avviati sono stati
riproposti nel programma 2005
per un importo complessivo di € 27.851.266,00. Trattasi dei lavori relativi agli istituti di Roma
Rebibbia, Favignana CR, Casal del Marmo ISSPE, Monza CC, Isili CR e Barcellona OPG,
quest'ultimo finanziato a seguito di definizione di contenzioso presso il Consiglio di Stato.
Riguardo ai nuovi interventi inseriti nel programma 2005, è stato previsto uno
stanziamento di € 27.232.000,00.
In tal modo, l'importo di € 55.083.266,00 è stato finalizzato a ridare funzionalità agli
impianti, in quanto obsoleti, ed in particolare a quelli di sicurezza sia all'interno che in
corrispondenza dei muri di cinta e portineria degli istituti penitenziari9.
Di fatto, nel programma 2005 sono stati inseriti interventi vari di manutenzione
ordinaria e straordinaria in venti istituti (Bari CC, Ancona CC, Perugia CC – Capanne, Bergamo
CC, Porto Azzurro CR, Milano CC – S. Vittore, Verbania Scuola Formazione, Napoli CC, Torino
CC – Le Vallette, Rimini CC, oltre, come detto sopra, i sei istituti citati già inseriti nel
programma 2004 e non avviati e quelli di Avellino CC, Velletri CC, Cuneo CC e Milano CR i cui
interventi sono stati fatti rientrare nel Piano straordinario pluriennale di edilizia penitenziaria
legge 259/2002).
Deve osservarsi che, sebbene ritenuti di particolare importanza e previsti, alcuni
interventi (ad esempio Voghera CC e Tolmezzo CC, per i quali erano previsti lavori di
ampliamento dei posti da destinare ai detenuti sottoposti alle misure di cui all'art. 41/bis c.p.,
Cosenza CC, Pianosa CC, per l'ampliamento della ricettività detentiva in generale) sono stati,
invece, non appaltati per "mutate esigenze dell'Amministrazione". A questi si aggiungono tra
gli interventi non più appaltati per le medesime ragioni quelli di Asinara CR, Scuola Formazione
Roma e Centro Amministrativo Altavista.
Sono stati differiti agli anni successivi, per esaurimento fondi, alcuni lavori relativi agli
istituti di Termini Imerese CC, Venezia Giudecca CC, Roma Rebibbia CCF.
Programma 2006
Nell'anno 2006 all'Amministrazione penitenziaria è stata attribuita la quota complessiva
di euro 62.017.912,05,00, di cui euro 11.105.000,00 assegnati al capitolo 7300 ed euro
50.912.912,05,00 assegnati al capitolo 7303.
Non tutti gli interventi programmati nel 2005 sono stati attuati, in taluni casi per
esigenze non prevedibili al tempo della programmazione e rivelatesi, poi, prioritarie ed
improcrastinabili. Gli interventi non avviati nel 2005 sono stati riproposti nel programma 2006 per un
importo complessivo di € 8.380.000,00 e, nel contempo, sono stati proposti nuovi lavori
ritenuti prioritari per un importo di € 21.300.000,00.
In dettaglio, gli interventi non avviati nel 2005 riproposti nel 2006 risultano essere
presso i seguenti istituti: Termini Imerese CC, Venezia Giudecca CC e Roma Rebibbia CCF. Va
detto altresì che nel programma 2006 sono stati inseriti alcuni interventi non avviati nel 2004,
sebbene inseriti nel programma annuale (Cosenza CC, Roma DAP, Roma Scuola Formazione -
Via di Brava, Roma ISSPE – Casal del Marmo).
In generale, la totalità degli interventi sopra descritti, per un importo totale di euro
29.680.000,00, sono stati finalizzati sia alla revisione di impianti divenuti obsoleti con il
trascorrere del tempo, sia al recupero di circa 337 posti detentivi, sia al potenziamento degli
impianti di sicurezza, nell'interesse anche del personale di sorveglianza.
In proposito, alcuni lavori sono stati finalizzati a dare maggiore funzionalità a strutture
ad uso del personale in servizio negli istituti penitenziari, sebbene a questi ultimi lavori sia
stato destinato soltanto il 10% dell'importo complessivo del finanziamento, ai sensi di specifici
accordi-quadro siglati con le organizzazioni sindacali12.
Di fatto, nel programma 2006 sono stati inseriti interventi vari di manutenzione
ordinaria e straordinaria in ventidue istituti (Taranto CC, Vicenza CC, Palermo CC – Ucciardone,
Avezzano CC, Pozzuoli CCF, Imperia CC, Enna CC, Roma Rebibbia – nuovo complesso, Lodi CC,
Milano CC – Opera, Civitavecchia CC, Pisa CC, oltre, come detto sopra, i tre istituti citati già
inseriti nel programma 2005 e non avviati, i quattro citati già inseriti nel programma 2004 e
non avviati e, infine, quelli di Santa Maria Capua Vetere CC, Palermo CC – Pagliarelli e
Catanzaro CC, i cui interventi sono stati fatti rientrare nel Piano straordinario pluriennale di
edilizia penitenziaria legge 259/2002).
Deve osservarsi che, sebbene previsti, alcuni interventi (Pescara CC, Vasto CC, Ancona
CC, Altamura CC, Firenze CC – Solliciano, Venezia CC, Milano CC – S. Vittore, Salerno CC,
Iglesias CC, Livorno CC, San Gimignano CR, ISSPE Catanzaro e Treviso CC.
Sono stati differiti agli anni successivi, per esaurimento fondi, alcuni lavori relativi agli
istituti di Campobasso CC, Pescara CC, Napoli OPG, Chiavari CC, Livorno CC, Salerno CC, I.P.
Parma, Genova CC – Pontedecimo, Vercelli CC, Spoleto CR e Matera CC.
Non va sottaciuto che, in particolare per l'anno 2006, l'Amministrazione della giustizia
ha dovuto fronteggiare il problema del sovraffollamento e già in via preventiva aveva
relazionato sull'esigenza di un finanziamento pari ad € 95.438.664,78 al fine di poter
perseguire seriamente l'obiettivo di incrementare la capienza dei penitenziari.
Programma 2007
Per l'anno 2007 gli stanziamenti sono stati resi disponibili in conto residui soltanto nel
corso dell'esercizio 2008, con il conseguente slittamento dell'avvio delle procedure di
aggiudicazione per gli interventi programmati.
Ad un primo finanziamento assegnato pari ad € 43.681.500,00, ne è seguito un
secondo pari ad € 55.450.000,00.
Come prevedibile, attesa l'esigenza di incrementare la capienza delle strutture
carcerarie cui si faceva cenno, l'obiettivo prioritario fissato è stato quello di realizzare nuovi
padiglioni detentivi e ristrutturare le sezioni detentive inutilizzate per le precarie situazioni
igienico-sanitarie in cui versavano.
Numerosi, quindi, gli istituti interessati dagli interventi sopra detti (16 per entrambi i
finanziamenti).
Come calcolato dall'Amministrazione, il raggiungimento dell'obiettivo avrebbe
determinato un incremento di 1460 posti detentivi, oltre al miglioramento dei servizi elettrici,
tecnologici e di sicurezza.
Inoltre, è stato previsto un accantonamento di € 5.000.000,00 da destinare
all'attuazione del Programma Esecutivo d'Azione (P.E.A.) 2007 e, in particolare, al
conferimento di incarichi professionali esterni al Dicastero, soprattutto per la ricognizione delle
aree da rilevare per la realizzazione di penitenziari.
Programma 2008
Per l'anno 2008 è stato programmato un complesso di interventi per un importo totale
di euro 85.143.000,00, cinque dei quali consistenti nella realizzazione di padiglioni detentivi in
ampliamento di istituti esistenti con un incremento di 990 posti ed una spesa di euro
41.700.000,00 e dieci nella ristrutturazione di sezioni detentive inutilizzate con un incremento
di 504 posti ed una spesa di euro 14.660.000.
Sono stati, inoltre, programmati cinque interventi di manutenzione straordinaria e
ristrutturazione urgenti e indifferibili per l'importo complessivo di euro 5.290.000,00 e sei di
ristrutturazione e adeguamento caserme per l'importo complessivo di euro 9.800.000,00.
Sono stati, infine, previsti accantonamenti per perizie suppletive sui lavori in corso,
revisione prezzi, interventi imprevedibili e incarichi esterni di progettazione per l'importo di
euro 8.693.000,00 e assegnazioni agli organi periferici di euro 5.000.000,00.
Il suddetto programma è stato rimodulato, con variazioni nel numero e nell'importo
degli interventi, una prima volta in data 22/12/2008 e definitivamente in data 14/9/2009. Gli
interventi appaltati sono 21, per uno solo dei quali l'affidamento dei lavori è avvenuto alla fine
dell'anno 2008; la consegna dei lavori risulta effettuata, per la maggior parte degli interventi,
nei mesi di febbraio, marzo e aprile 2010; per dieci interventi risultano solo avviate le
procedure per la consegna dei lavori; un solo intervento (quello affidato il 30/12/2008) risulta
ultimato, in data 9/12/2009.17
Risulta, altresì, che ben quindici interventi previsti nel programma 2008 sono stati
rinviati per esaurimento fondi e reinseriti nel programma 2010 ed altri sei non sono stati
appaltati per mutate esigenze dell'Amministrazione.
Programma 2009
L'elenco annuale dei lavori relativo all'anno 2009 comprende quattro interventi di
realizzazione di nuovi padiglioni detentivi di ampliamento negli istituti penitenziari di Piacenza,
Voghera, Biella e Saluzzo, per l'importo previsto di euro 10.000.000,00 ciascuno.
Prevede, inoltre, la realizzazione di una cappella nel Dipartimento di amministrazione
penitenziaria per un importo indicato in euro 110.000,00.
I quattro interventi per la realizzazione dei padiglioni sono stati tutti affidati a fine 2009
e la consegna dei lavori è avvenuta nei mesi di marzo e aprile 2010, tranne che per l'intervento nella casa
circondariale di Piacenza, per il quale risultano avviate le procedure per
la consegna dei lavori.
13. Considerazioni conclusive.
L'intera gestione in materia di edilizia penitenziaria, svolta nel periodo preso in
considerazione dalla presente indagine di controllo (anni 2004-2009) risulta contrassegnata da
pesanti difficoltà di attuazione per varie ragioni, fra le quali emergono particolarmente la
cronica insufficienza dei finanziamenti, i tortuosi meccanismi di assegnazione delle risorse
disponibili, le lungaggini procedurali, il frequente e rapido mutamento delle esigenze e degli
obiettivi, la dilatazione dei tempi nella fase esecutiva di costruzione delle nuove strutture
penitenziarie dovuta anche al sorgere di contenziosi.
Tutto ciò nel mentre si assiste al progressivo e inesorabile peggioramento della
situazione di sovraffollamento delle carceri, che diventa sempre più grave con il passare del
tempo per il continuo incremento della popolazione detenuta, alla cui formazione concorre, in
maniera consistente e crescente, la criminalità d'importazione, che si aggiunge a quella
nazionale. In tale quadro s'impone un deciso cambiamento di rotta in direzione di una forte
accelerazione dell'attività realizzativa diretta sia alla costruzione di nuovi istituti penitenziari,
sia all'ampliamento delle strutture esistenti.
E' da ritenere, peraltro, che tale accelerazione nella realizzazione di
nuove strutture
penitenziarie non possa andare disgiunta da altre misure necessarie
per il loro funzionamento,
che attengono alla sfera del personale addetto, se è vero quanto
sostenuto da parte sindacale
circa la grave carenza del personale stesso. Detta carenza avrebbe
già causato la
sottoutilizzazione di istituti detentivi, fra cui il nuovo istituto di
Rieti, che per questa ragione
ospiterebbe un numero di detenuti di gran lunga inferiore alla sua
capienza.
Le uniche alternative possibili all'incremento dei posti detentivi, secondo quanto
espresso da correnti di opinione riportate dalla stampa, sarebbero, se non la periodica
adozione di provvedimenti di clemenza, la depenalizzazione dei reati di minore allarme sociale
oppure l'introduzione di misure diverse dalla detenzione per i detenuti condannati o in attesa di
giudizio per reati minori.
Con riferimento alle disfunzioni inerenti alla sottoutilizzazione o all'abbandono di
strutture carcerarie ed alla carenza di personale, di cui al successivo punto 5., considerata la
loro incidenza sulla situazione di crisi esistente, si ravvisa l'opportunità di demandare alla
dirigenza del Ministero della giustizia – D.A.P. – l'espletamento di alcuni incombenti istruttori
finalizzati ad acquisire maggiori elementi di informazione, che potrebbero anche preludere
all'adozione di appropriati provvedimenti da parte dell'Amministrazione.
I dirigenti cui affidare la raccolta dei dati e delle notizie da comunicare alla Corte
possono essere individuati, per la competenza sulla materia, nei dirigenti preposti alla
Direzione generale per il bilancio e la contabilità e alla Direzione generale del personale e della
formazione nonchè al dirigente della Direzione generale delle risorse materiali, dei beni e dei
servizi, che, quale responsabile del procedimento, ha prestato proficua collaborazione nel corso
dell'istruttoria.
Gli incombenti possono essere così sintetizzati:
a) individuazione di istituti non utilizzati o sottoutilizzati e di strutture edificate
totalmente o parzialmente, ma abbandonate. Indicazione delle relative cause;
b) accertamento della consistenza numerica del personale effettivamente addetto e
della sua inadeguatezza in rapporto al numero dei detenuti. Verifica circa il pieno impiego del
personale disponibile e indicazione dell'entità e delle cause dell'eventuale scostamento e/o non
ottimale distribuzione del personale stesso.
La pendenza di detti incombenti non impedisce di rilevare alcune criticità, di seguito
riepilogate, relativamente alla gestione svolta negli anni considerati, pur dovendosi prendere
atto che le Amministrazioni competenti hanno operato in una situazione di difficoltà,
trattandosi di un settore in crisi per le ragioni anzidette.
1 Il D.A.P. –Direzione generale delle risorse
materiali, dei beni e dei servizi- del
Ministero della giustizia ha fatto presente che i fondi per le spese correnti (cap. 1671) vengono
assegnati agli organi periferici, mentre quelli del conto capitale sono gestiti a livello centrale,
ma in parte vengono ugualmente assegnati ai Provveditorati regionali per provvedere a spese
correnti, che non trovano capienza nelle limitate disponibilità del predetto capitolo.
E' da ritenere, al riguardo, che la procedura seguita per ovviare all'insufficiente
stanziamento di parte corrente non sia in linea con i principi in materia di bilancio, non
risultando osservata la trasparenza nell'imputazione delle spese, che risulterà alterata, con
riferimento ai capitoli interessati, rispetto all'effettiva natura delle spese stesse.
Si dovrebbe, pertanto, in sede di impostazione delle previsioni, valutare con maggiore
prudenza le esigenze della manutenzione ordinaria e delle altre spese correnti, onde evitare i
suddetti storni informali.
2. Una più attenta valutazione della convenienza sarebbe pure stata opportuna allorchè
l'Amministrazione della giustizia pianificò nel gennaio del 2004 la realizzazione dei nuovi istituti
penitenziari di Varese e Pordenone con l'innovativo strumento della locazione finanziaria, che
non ebbe alcun esito per la bocciatura in sede europea della procedura seguita.
Soltanto nel dicembre del 2006, infatti, si decise di abbandonare tale progetto e
dirottare il relativo finanziamento verso interventi di ampliamento di vari istituti penitenziari
esistenti, che avrebbe portato alla realizzazione del quadruplo di nuovi posti detentivi rispetto
a quanto previsto dall'anzidetto progetto.
3. Ugualmente al momento valutativo attiene la programmazione degli interventi che
l'Amministrazione della giustizia correttamente attua con la formazione dei programmi triennali
e degli elenchi annuali dei lavori e che, teoricamente, non dovrebbe essere soggetta a
frequenti mutamenti con sostituzione degli interventi stessi.
La riscontrata mutevolezza dei programmi, con variazioni delle previsioni progettuali nel
senso di maggiori costi, la cancellazione di interventi ritenuti non più funzionali rispetto ai
nuovi obiettivi, la loro sostituzione con altri ritenuti più urgenti, viene imputata
dall'Amministrazione penitenziaria alla ritardata acquisizione delle risorse per effetto dei
meccanismi di assegnazione dei fondi previsti dall'art. 46 della legge finanziaria per il 2002.33
4. Al contrario, non risulta che per gli interventi la cui realizzazione è curata dai
Provveditorati interregionali OO.PP. venga regolarmente seguita la procedura per l'inserimento
nella programmazione triennale dell'Amministrazione delle infrastrutture e negli elenchi annuali dei lavori. La
mancata puntuale osservanza del procedimento previsto dall'art. 14 della leggequadro
11 febbraio 1994, n. 109 era già stata evidenziata dalla Corte nella relazione approvata
con la deliberazione n. 15/2005/G (par. 4.1).
D'altronde, nella relazione illustrativa del programma redatto dal Capo del D.A.P. –
Commissario straordinario- ai sensi dell'art. 44 bis della legge 27 febbraio 2009, n. 14 si legge
che mentre gli interventi di competenza dell'Amministrazione penitenziaria saranno inseriti nel
piano triennale, quelli di competenza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
confluiranno invece, ai sensi dei commi 4 e 5 del suddetto art. 44 bis, nel Quadro strategico
nazionale di cui alla legge obiettivo (legge n. 443/2001).
E' da ritenere, al riguardo, che le disposizioni circa la programmazione dei lavori
pubblici (art. 128 del codice dei contratti approvato con D.Lgs. n. 163/2006, ex art. 14 della
legge-quadro) costituiscano normativa di generale applicazione e che le disposizioni di cui ai
commi 4 e 5 dell'art. 44 bis della legge n. 14/2009 non siano in contrasto con tale normativa.34
5. In ordine alla vicenda delle numerose case mandamentali dismesse pressoché in
blocco, che tanto clamore ha suscitato nella stampa per lo stridente contrasto con il grave
fenomeno del sovraffollamento delle carceri, si deve osservare che la massiccia dismissione
operata, per quanto giustificata dalla normativa e dalla inadeguatezza, più o meno accentuata,
di tali strutture rispetto ai requisiti di piena funzionalità richiesti, mal si concilia con l'estremo
bisogno di strutture carcerarie incessantemente generato dal continuo aumento del numero dei
detenuti.35 Ciò senza contare che, sempre secondo notizie riportate dalla stampa, vi sarebbero
casi di istituti penitenziari costruiti e mai utilizzati.
Al riguardo, in adunanza viene ribadito dai rappresentanti dell'Amministrazione
penitenziaria che la dismissione operata delle case mandamentali è stata giustificata dalla loro
inadeguatezza oltre che dall'antieconomicità di un loro utilizzo, trattandosi di strutture
scarsamente funzionali, con capienza ridotta, oscillante, in media, fra 10 e 30 posti, tranne
pochi casi di ricettività pari a una quarantina di posti.
Circa la mancata utilizzazione di istituti, vengono indicati soltanto il caso di Reggio
Calabria, dove la struttura edificata non può essere adibita all'uso penitenziario per mancanza
delle necessarie dotazioni logistiche e quello di Rieti, dove l'istituto è sottoutilizzato per
carenza di personale, che, peraltro, risulta complessivamente insufficiente, anche per ragioni
attinenti al suo impiego, rispetto ad una popolazione carceraria di circa 68.000 unità.
Non può non farsi cenno, in proposito, alle notizie più volte divulgate dagli organi di
informazione, secondo cui vi sarebbero decine di strutture carcerarie, sparse in tutto il Paese,
edificate o incomplete e, comunque, abbandonate come, ad esempio: il carcere di Morcone
(Benevento), che sarebbe stato ultimato, abbandonato, poi ristrutturato e mai aperto; il
carcere di Busachi (Sardegna), che sarebbe costato 5 miliardi di lire e non avrebbe mai funzionato; l'istituto
di Castelnuovo della Daunia (Foggia), che sarebbe arredato inutilmente da
15 anni; il penitenziario di Revere (Mantova), ancora incompleto, i cui lavori sarebbero fermi
dal 2000 e i locali sarebbero stati saccheggiati.
In merito alla fondatezza di tali notizie si attende una puntuale e circostanziata
informativa da parte della dirigenza del D.A.P., da fornire, per completamento dell'indagine, a
seguito della ricezione della presente relazione conclusiva, come innanzi specificato.
6. D'altra parte, la realizzazione di nuove strutture carcerarie affidata al Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti è in forte ritardo rispetto ai tempi previsti, come risulta dalle
relazioni delle Amministrazioni centrali (D.A.P. –Direzione generale delle risorse materiali, dei
beni e dei servizi- del Ministero della giustizia e Direzione generale per l'edilizia statale e gli
interventi speciali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) e, limitatamente, anche
dagli aggiornamenti in ordine allo stato di attuazione delle opere, richieste dalla suddetta
Direzione generale ai Provveditorati OO.PP. e alla Corte parzialmente pervenute.37
Si deve segnalare, ancora una volta, la carenza di informazioni aggiornate a livello delle
Amministrazioni centrali in merito alla realizzazione di opere curata dagli organi decentrati.
7. Per quanto riguarda, infine, la gestione finanziaria, la rilevata modestia dei
pagamenti rispetto alle disponibilità dei capitoli di bilancio pertinenti e la prevalenza della
gestione in conto residui su quella in conto competenza (vds. par.12) danno la conferma di
quanto già riscontrato circa le lungaggini procedurali nonché la rallentata esecuzione dei lavori.
Conclusivamente, in considerazione della duplicità di contenuti della presente relazione,
contraddistinta sia da valutazioni nel merito della gestione sia da richiesta di incombenti
istruttori, il provvedimento approvativo della relazione medesima potrà assumere la doppia
veste di delibera – ordinanza.
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